Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић, мр Томислав Стојковић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 23. децембра 2014. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредбе члана 86б Закона о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04 и 44/10) нису у сагласности са Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
Решењем Уставног суда од 19. децембра 2013. године, поводом поднете иницијативе, покренут је поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 86б Закона наведеног у изреци. Према наводима иницијатора, оспореном одредбом члана 86б став 1. Закона о Народној банци искључује се објективна одговорност Народне банке Србије, њених органа и радника и уводи принцип субјективне одговорности, чиме се онемогућује оштећеним лицима да траже накнаду за незаконите радње Народне банке, њених органа и радника. Иницијатор истиче да се овом одредбом Закона оштећена лица обавезују да доказују намеру или крајњу непажњу за настанак штете, при одлучивању у Народној банци Србије, што је противно принципу успостављеном у члану 35. Устава Републике Србије. Иницијатор предлаже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката Народне банке Србије донетих на основу оспорене одредбе члана 86б став 1. Закона о Народној банци Србије.
Уставни суд је у наведеном решењу оценио да се може поставити питање уставне утемељености оспорене одредбе члана 86б став 1. Закона о Народној банци Србије, а због садржине и правно-логичке повезаности одредаба ст. 2. и 3. истог члана Закона са одредбом става 1. овог члана, Уставни суд је решио да покрене поступак за оцену уставности члана 86б у целини, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), остављајући Народној скупштини рок од 60 дана да достави одговор поводом покренутих уставноправних питања.
Полазећи од садржине навода иницијатора, а имајући у виду посебно одредбе члана 35. ст. 2. и 3. Устава којима је утврђено да свако има право на накнаду материјалне или нематеријалне штете коју му незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, односно ималац јавног овлашћења, те да се законом одређују услови под којима оштећени има право да захтева накнаду штете непосредно од лица које је штету проузроковало, у поступку пред Уставним судом оцењено је да се као уставноправно спорна постављају следећа питања:
- да ли се оспореним прописивањем у члану 86б став 1. Закона о Народној банци Србије искључује одговорност Народне банке Србије за штету која настане у обављању послова Народне банке, супротно одредби члана 35. став 2. Устава;
- да ли се везивањем одговорности Народне банке за причињену штету за доказивање услова прописаних оспореним чланом 86б став 1. Закона о Народној банци Србије (доказивање постојања намере, односно крајње непажње за проузроковану штету) одговорност Народне банке Србије као правног лица уређује на исти начин као и питање одговорности запослених у Народној банци, чиме се доводи у питање сагласност наведене одредбе Закона са одредбама члана 35. ст. 2. и 3. Устава;
- да ли се прописивањем одговорности запослених у Народној банци за накнаду штете која настане у обављању послова Народне банке Србије, под условима утврђеним одредбом члана 86б став 1. наведеног Закона, може сасвим искључити одговорност Народне банке Србије за причињену штету у обављању послова Народне банке, у смислу одредбе члана 35. став 2. Устава;
- да ли се оспореном одредбом члана 86б став 1. Закона сасвим искључује одговорност Народне банке Србије за штету у ситуацијама када поједини орган Народне банке или запослени није проузроковао штету намерно или крајњом непажњом, те да ли је такво прописивање супротно општим начелима и релевантним одредбама Закона о облигационим односима којима су уређени односи који настају из проузроковања штете и одговорност правних лица према трећем по истом основу.
У одговору који је Уставном суду доставио Одбор за уставна питања и законодавство Народне скупштине 21. фебруара 2014. године наводи се, између осталог, да одредба члана 35. став 2. Устава гарантује грађанима да се у облигационим односима са носиоцима јавних овлашћења који произлазе из проузроковања штете „неће применити доктрина имунитета суверена“, али да се њоме не прописује објективна одговорност државних органа и организација и носилаца јавних овлашћења за сваки њихов пропуст у раду који другоме проузрокује штету, нити се утврђују услови под којима оштећени има право да захтева накнаду штете. Одбор сматра да је неспорно да се законом, поред услова под којима оштећени има право да накнаду штете захтева непосредно од лица које је штету проузроковало, могу прописати и услови под којима државни орган, ималац јавних овлашћења, орган аутономне покрајине или орган јединице локалне самоуправе одговарају за штету коју проузрокују у свом раду. Према наводима из одговора, то значи да Устав овлашћује законодавца да, имајући у виду специфичне функције поверене носиоцу јавних овлашћења, интересе који се штите несметаним обављањем тих функција, као и већ успостављене одштетне механизме, утврди посебан режим одговорности „све дотле док законски услови под којима носилац јавних овлашћења одговора за штету нису утврђени тако да дерогирају Уставом гарантовано право грађана на накнаду штете“. У одговору се даље истиче да би вршење јавних овлашћења било „готово немогуће“ ако би институције одговарале за сваку штету за коју оштећени може да докаже да је настала и да између ње и пропуста носиоца јавних овлашћења постоји узрочно-последична веза, а одговорности би се могли ослободити само ако докажу да је штета настала као последица више силе, искључиве одговорности оштећеног или неког трећег лица. Такође, наводи се да Закон о облигационим односима прописује субјективну одговорност за штету и у случају правних лица и да то што је њиме утврђена претпоставка кривице штетника ни у ком случају не указује на постојање објективне одговорности. Одбор указује да је, полазећи од специфичних функција и овлашћења Народне банке Србије, оспореном одредбом члана 86б став 1. Закона о Народној банци Србије терет доказивања постојања субјективног елемента пребачен на оштећеног и прописан виши степен нехата као услов за ову одговорност (крајња непажња уместо непажње). Истиче се, међутим, да тиме није искључена њена одговорност за штету као носиоца јавних овлашћења, те да будући да оспорена законска одредба не уређује питање пасивне легитимације, у спору по тужби за накнаду штете примењују се општа правила Закона о облигационим односима према којима правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем његових функција, односно за штету коју причини запослени у раду или у вези са радом. У пракси, то значи да оштећени, по правилу, не може поднети тужбу против одговорног физичког лица, већ само против Народне банке Србије која, ако надокнади проузроковану штету, има право регреса према физичком лицу под условом да докаже да је то лице штету причинило намерно или крајњом непажњом. Из наведених разлога, Одбор сматра да оспореним одредбама члана 86б Закона није нарушено начело јединства правног поретка гарантовано одредбом члана 4. став 1. Устава, већ су оспорене одредбе комплементарне одредбама Закона о облигационим односима којима је уређена одговорност правног лица за проузроковану штету. Одбор, међутим, истиче и то да је законодавац прописао одговорност не само Народне банке Србије, већ и гувернера, вицегувернера и других запослених за штету која настане у обављању послова Народне банке Србије и условио је ту одговорност обавезом оштећеног да докаже најмање крајњу непажњу у поступању које је проузроковало штету. Ово из разлога што вршење функција Народне банке, нарочито из области пруденционе супервизије финансијских институција подразумева дискрециона права, односно доношење одлука по сопственој оцени, те би обавезивање Народне банке да по тужби оштећеног доказује правилност такве одлуке пред судом значило дати суду улогу другостепене инстанце у супервизији финансијских институција, а Народној банци претњу од бројних потенцијалних парница и изузетно високих одштетних захтева. Када је реч о одговорности Народне банке за штету коју је проузроковала својим незаконитим или неправилним радом, Одбор указује да је, по правилу, реч о одговорности из разлога што је пропустила да, вршећи овлашћења која су јој поверена, спречи финансијску институцију да трећем лицу проузрокује штету, а не о одговорности за саму штету коју је својим незаконитим поступцима директно проузроковала трећем лицу. С тим у вези, давалац одговора истиче да би било неправично утврдити да Народна банка Србије одговора под истим условима као и неко ко је незаконитим поступцима штету директно проузроковао. Поред овога, у одговору се истиче да би примена мање рестриктивног режима одговорности могла довести у питање и финансијски аспект Уставом гарантоване самосталности Народне банке, јавно поверење у начин на који она обавља своје функције, а истиче се и да је одштета депонената у одређеној мери обезбеђена кроз систем обавезног осигурања депозита који је прописан Законом о осигурању депозита („Службени гласник РС“, бр. 61/05, 116/08 и 91/10). На крају се наводи да је оспорено законско решење у складу и са једним од основних принципа ефективне банкарске супервизије (принцип 2 – независност, одговорност, финансирање и правна заштита супервизора) Базелског комитета за банкарску супервизију којим је утврђено да закони морају супервизору и његовим запосленима пружити заштиту за радње или пропусте који су током обављања њихових дужности учињени у доброј вери, а што се, по навођењу Одбора, у континенталном праву третира као поступање које се не може приписати злој намери или крајњој непажњи.
У спроведеном поступку пред Уставним судом утврђено је следеће:
Оспорене одредбе члана 86б Закона о Народној банци Србије се налазе у оквиру Одељка X Закона о Народној банци Србије којим су уређени организација рада и статус запослених у Народној банци Србије. Суд је констатовао да су оспорене одредбе унете у интегрални текст Закона о Народној банци Србије чланом 90. Закона о изменама и допунама Закона о Народној банци Србије („Службени гласник РС“, број 44/10), који је ступио на снагу 1. јула 2010. године, као и чињеницу да основни текст Закона из 2003. године није садржао одредбу која би имала за предмет уређивање одговорности Народне банке Србије за штету која настане у обављању послова централне банке.
Оспореним чланом 86б Закона о Народној банци Србије прописано је: да Народна банка Србије, гувернер, вицегувернери и други запослени не одговарају за штету која настане у обављању послова Народне банке Србије, осим ако се докаже да је та штета проузрокована намерно или крајњом непажњом (став 1.); да за штету из става 1. овог члана запослени из тог става не могу одговарати ни након престанка радног односа у Народној банци Србије, односно престанка вршења функције (став 2.); да ће Народна банка Србије надокнадити трошкове заступања у судским и управним поступцима који се против запослених из става 1. овог члана покрену у вези с пословима из тог става.
Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1.); да свако има право на накнаду материјалне и нематеријалне штете коју му незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, ималац јавног овлашћења, орган аутономне покрајине или орган јединице локалне самоуправе, а да закон одређује услове под којима оштећени има право да захтева накнаду штете непосредно од лица које је штету проузроковало (члан 35. ст. 2. и 3.); да је Народна банка Србије централна банка Републике Србије, самостална је и подлеже надзору Народне скупштине којој и одговара, да Народном банком Србије руководи гувернер кога бира Народна скупштина и да се о Народној банци Србије доноси закон (члан 95.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, монетарни, банкарски и девизни систем, као и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 6. и 16.).
Законом о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04, 44/10, 76/12 и 106/12) уређени су положај, организација, овлашћења и функције Народне банке Србије и одређено је да је она централна банка Републике Србије која обавља функције утврђене овим и другим законом, да је самостална и независна у обављању ових функција, да подлеже надзору Народне скупштине којој је одговорна за свој рад, да државни органи и организације као ни друга лица не могу угрожавати самосталност и независност Народне банке Србије, нити могу вршити утицај на Народну банку Србије, органе Народне банке и чланове ових органа у обављању њихових функција (чл. 1. и 2.). Овим законом је даље прописано да је Народна банка правно лице и да њоме руководи гувернер Народне банке који је заступа и представља, да Народна банка има од два до четири вицегувернера (члан 5. став 1. и члан 9. ст. 1. до 3.); да су органи Народне банке Извршни одбор, гувернер и Савет гувернера (члан 12.); да се на права, обавезе и одговорности из радног односа запослених примењује закон којим се уређују радни односи, ако овим законом није друкчије одређено (члан 83.).
Разматрајући уставност оспорених одредаба члана 86б Закона којима се искључује одговорност Народне банке Србије и њених органа (гувернера и вицегувернера), односно запослених у банци, а полазећи од принципа јединства правног поретка израженог у члану 4. став 1. Устава, Суд је имао у виду и релевантне одредбе и општа начела који су садржани у Закону о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89, "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 и 44/99)), којима су уређени односи који настају из проузроковања штете и одговорност правних лица према трећем по истом основу. У том контексту, овим законом је прописано да: ко другоме проузрокује штету дужан је накнадити, уколико не докаже да је штета настала без његове кривице, а за штету без обзира на кривицу може се одговарати и у другим случајевима предвиђеним законом (члан 154. ст. 1. и 3.); штета је дефинисана као умањење нечије имовине (обична штета) и спречавање њеног повећања (измакла корист), као и наношење другоме физичког или психичког бола или страха (нематеријална штета) - (члан 155.); кривица постоји када је штетник проузроковао штету намерно или непажњом (члан 158.); правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција, ако за одређени случај није што друго у закону одређено, а правно лице има право на накнаду од лица које је штету скривило намерно или крајњом непажњом и то право застарева у року од шест месеци од дана исплаћене накнаде штете (члан 172.).
При разматрању отворених уставноправних питања у овом предмету, Уставни суд је пошао од чињенице да Народна банка Србије представља посебан републички орган (тј. орган „sui generis“), да има својство правног лица по сили самог закона, у смислу члана 5. Закона о Народној банци Србије, односно да може бити носилац права и обавеза у правном промету, а да органи Народне банке Србије (инокосни и колегијални) немају сопствени правни субјективитет, тј. немају самосталну и, од Народне банке Србије као правног лица, одвојену правну егзистенцију, а самим тим ни властиту деликтну способност, већ представљају делове Народне банке Србије као правног лица. Из ове чињенице, према мишљењу Суда, произилази да Народна банка Србије одговара за штету коју њени органи проузрокују незаконитим или неправилним радом у обављању послова Народне банке Србије. Деликтна одговорност Народне банке Србије утемељена је, дакле, на погрешном поступању њених органа које се може испољити у виду незаконитог или неправилног рада. С тим у вези, Уставни суд указује да у правној теорији и судској пракси преовлађује становиште да се под незаконитим радом органа подразумева свако поступање органа које је супротно закону, односно прописима донетим на основу закона, укључујући и пропуштање да се закон примени, а као неправилан рад органа подразумева се свако погрешно поступање органа које је противно одређеним стандардима поступања правног лица у датим околностима према одређеном обрасцу поступања (тзв. „брижљивог“ субјекта), укључујући и поступања противно правилима струке, односно одређене делатности. Реч је у основи о правном стандарду очекиваног понашања који је утолико виши уколико је реч о правном лицу које је носилац одређених законских овлашћења. На другој страни, физичко лице које у својству органа или запосленог проузрокује штету у обављању послова Народне банке Србије не може бити позвано на грађанску одговорност, већ се према њему може поставити регресни захтев. Услов sine qua non за покретање регресног поступка према физичком лицу које је својом материјалном радњом проузроковало штету јесте, сагласно општем правилу садржаном у члану 172. Закона о облигационим односима, да је ово поступање са квалификованом кривицом, тј. да је штету скривило намерно или крајњом непажњом. На основу изложеног, Уставни суд закључује да се одговорност Народне банке Србије за штету која настане у обављању послова за које је овлашћена не може условити доказивањем да је штета проузрокована намерно или крајњом непажњом. Разлог за то је што основ одговорности Народне банке Србије може бити искључиво незаконито или неправилно поступање њених органа, док се проузроковање штете намерно или крајњом непажњом може односити једино на физичко лице које је у својству органа или запосленог обављало послове Народне банке Србије.
Имајући у виду претходно изложено, Уставни суд је утврдио да оспорена одредба члана 86б став. 1. Закона о Народној банци Србије којом је прописано да Народна банка Србије, гувернер, вицегувернери и други запослени не одговарају за штету која настане у обављању послова Народне банке Србије, осим ако се докаже да је та штета проузрокована намерно или крајњом непажњом, као и одредбе ст. 2. и 3. истог члана овог закона које чине јединствену правну целину са ставом 1. истог члана, нису у сагласности са одредбом члана 35. став 2. Устава. С тим у вези, Суд посебно истиче да из формулације одредбе члана 35. став 2. Устава на недвосмислен начин произлази да свако има право на накнаду материјалне или нематеријалне штете коју му незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, ималац јавног овлашћења, орган аутономне покрајине или орган јединице локалне самоуправе. Према томе, на основу језичког и циљног тумачења ове уставне одредбе, по мишљењу Суда, произлази да Устав не везује поменуту гаранцију права на накнаду штете у наведеним случајевима за остварење било ког другог услова везаног за опредељивање степена кривице штетника који је својим поступањем проузроковао штету трећим лицима. На другој страни, Уставни суд указује да питање непосредне одговорности чланова појединих органа, односно запослених лица у Народној банци Србије према трећим лицима којима је штета проузрокована треба посматрати одвојено од питања одговорности Народне банке Србије као правног лица. У том контексту, Суд указује да је одредбом члана 35. став 3. Устава препуштено законодавцу да одређује услове под којима оштећени има право да захтева накнаду штете непосредно од лица које је штету проузроковало. Смисао и циљ ове уставне одредбе је да се законом прецизирају посебна правила, односно услови под којима оштећени имају право да захтевају накнаду штете непосредно од лица која су ту штету проузроковала.
Такође, Суд оцењује да је одредба члана 86б став 1. Закона о Народној банци Србије супротна и општим начелима и релевантним одредбама Закона о облигационим односима којима су уређени односи који настају из проузроковања штете и одговорност правних лица према трећем по истом основу. Своју оцену Суд заснива на чињеници да оспорено законско решење одступа од принципа да правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција, установљеног чланом 172. Закона о облигационим односима. Став Уставног суда је да се оспореним нормирањем повређује и начело јединства правног поретка изражено у члану 4. став 1. Устава, које налаже међусобну усклађеност свих прописа и правних аката ради заштите како појединачних права и интереса, тако и општег друштвеног (јавног) интереса. Исто начело утврђено је и одредбом члана 194. став 1. Устава као основно начело на коме се темељи хијерархија домаћих и међународних правних аката у правном поретку Републике Србије.
С обзиром на изнето, а имајући у виду међусобну повезаност одредаба ст. 2. и 3. са одредбом става 1. члана 86б Закона о Народној банци Србије, те да ове одредбе губе правни смисао без постојања одредбе става 1. истог члана, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
Будући да је коначно одлучио у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је беспредметан захтев за обуставу извршења аката, односно радњи предузетих на основу одредбе члана 86б став 1. Закона о Народној банци Србије.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 86б Закона о Народној банци Србије наведеног у изреци престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда Републике Србије у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић